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日本法院经费模式:集中编制 统一保障
作者:陈春梅

    日本法院经费制度是从其本国政治体制和司法制度的实情出发,在遵循司法基本规律的基础上,建立的具有自身特点的法院经费制度。全国法院经费预算由最高法院负责编制,在与国家财政部门协商平衡后,纳入国家财政总预算,统一由国会审议批准;最高法院按照国会批准的经费预算计划,对全国法院经费进行具体分配和管理。按照日本法律规定,最高法院院长代表最高法院负责编制和管理全国法院经费预算。

    法院经费制度的主要内容

    从总体上看,日本法院经费制度实行独立编制、统一保障的模式。全国法院经费预算由最高法院负责编制,在与国家财政部门协商平衡后,纳入国家财政总预算,统一由国会审议批准;最高法院按照国会批准的经费预算计划,对全国法院经费进行具体分配和管理。具体说来,日本法院经费制度包括以下几个方面的内容:

    最高法院编制法院经费预算。按照法律规定,日本最高法院享有包括经费管理权在内的法院司法行政事务权。

    全国法院系统的经费预算编制、管理和拨付等事务由最高法院负责。按照日本财政法的要求,在每个财政年度(从每年的4月1日到次年的3月31日),最高法院都要在内阁会议决定的概算范围内,起草全国法院预定经费请求书、跨年度经费请求书、结转经费请求书等(统称为预定经费请求书)法院经费预算文件。

    最高法院在起草法院经费预算方案时,应当征求各级地方法院的意见。地方法院结合本法院的实际工作情况,提出该年度有关业务、人员、物质装备和基础设施建设等方面的经费需求,并逐级向最高法院报送。最高法院根据全国各个法院的办案运行需要、人员薪金数额等司法经费需求,结合各地法院工作的实情,编制全国法院系统的司法经费预算方案。按照惯例,最高法院应当在每年年底前编制完成内容详尽的全国法院经费预算方案。

    全国法院经费预算方案采取最高法院与地方各级法院分别编制的体例形式。最高法院的经费主要有审判经费、人员经费(包括各项补贴)、情报经费、办公经费、设施费用、聘请人员的补贴等组成。地方各级法院的经费主要包括审判经费、人员经费(包括各项补贴)、情报经费、差旅经费、设施经费、土地租赁房屋建设费用、法庭器具费用、公共设施维持与管理费用等。最高法院根据法院经费的性质和用途,按照既定的类别和科目,分门别类制作全国法院经费预算方案。

    按照日本法律规定,最高法院院长代表最高法院负责编制和管理全国法院经费预算。最高法院设置事务总局,统一管理全国法院的人事、经费预算和其他司法行政事务。事务总局是专门负责法院司法行政事务管理的最高法院内设机构,其成员是由具有法官资格的人员担任。事务总局要听从院长的指挥,直接对院长负责。事务总局起草法院经费预算方案后,由院长提交给由全体大法官组成的法官会议讨论决定。

    法官会议讨论通过后,经费预算方案由院长递交给财务省(相当于我国的财政部)主管(财务大臣)。财务大臣将法院经费预算提请内阁会议讨论。内阁会议如果对法院经费预算方案有不同意见,可以以附记的形式向国会提出意见,但不能直接否决或者更改最高法院提出的法院经费预算方案。财务省将法院经费预算方案连同其他国家机关的经费预算案一起,提请国会进行审议。

    国会审议法院经费预算。日本宪法规定,国家预算应当根据由国民代表组成的议会的决议来决定。

    根据日本法律,在每一财政年度,最高法院都应当向议会提交法院经费预算方案,法院经费预算由议会审议批准。经过议会审议通过后,法院经费预算方案才具有法律效力;未经议会审议批准,任何机关和个人都不得动用法院财政经费。

    日本议会一般在每年年初的例会上审议法院经费预算方案。日本议会由众议院和参议院组成,其审议法院经费预算方案的基本程序是:法院经费预算方案先由众议院进行讨论,众议院通过后,交给参议院讨论;众议院和参议院分别审议通过后,法院经费预算方案即成为正式法案。为便于议会审议法院经费预算方案,最高法院应当在审议过程中,向议会提交附加经费预算明细书、地方法院提出的经费需求申请书、最近三个财年的年支出决算总计表,以及为了明确预算内容所必要的其他文件等。

    在议会审议讨论法院经费预算方案过程中,最高法院应当首先向众议院说明法院经费预算方案的编制方针、内容和特点,并结合国家财政政策和经济社会发展规划,解释经费预算方案的科学性和合理性。之后,众议院预算委员会对法院经费预算方案进行详细审议;众议院预算委员会审议通过后,提交给众议院全体大会进行投票表决。

    法院经费预算方案如果获得众议院通过,就会送交到参议院进行审议。最高法院同样应当向参议院说明编制法院经费预算方案的基本情况,然后交由参议院预算委员会进行审议;参议院预算委员会审议通过后,提交给参议院全体会议进行表决。法院经费预算方案如果在参议院获得通过,那么就具有法律约束力。如果参议院和众议院的意见不一致,则由两院进行协商解决。如果经协商两院仍不能取得一致意见,那么就以众议院的决议为准。

    如果法院经费因临时出现的突发事由而出现严重不足,最高法院可以按照法定程序,另行提出增加经费预算的请求,向议会申请补充法院经费,议会作为特别法院经费预算案进行审议批准。

    最高法院管理法院经费。法院经费预算方案获得议会批准后,就进入实际执行和实施阶段。

    日本法院经费由财务省直接拨付,最高法院具体负责全国法院经费的管理和分配工作。财务省将全国法院的经费拨付到最高法院后,最高法院根据议会审批的法院经费预算书,将全国法院经费划分为最高法院经费和下级法院经费两部分。最高法院经费由最高法院事务总局按照法官会议决议负责管理和使用。下级法院经费由最高法院事务总局按照经费项目规定的用途,分配给高等法院和地方法院等下级法院使用。

    为便于接受社会监督,经议会审批的全国法院经费预算书应当在最高法院网页上公布,社会公众可以在该网页上直接查看诸如最高法院法官官邸每年维修费用是多少等每项经费的具体支出情况。

    最高法院在管理法院经费过程中,可以按照规定程序,对经费项目进行必要调整。法院经费管理应当坚持会计年度独立原则,每一会计年度的经费必须在该年度内使用,不能进行经费预算结转。但由于情势变更,事先编制的经费预算可能与实际情况不符,坚持会计年度独立原则难免导致经费使用效率和效益的降低。同时,由于法院经费本身的性质和用途所决定,需要将法院经费结转到下一财年使用,如基础设施建设经费。因此,法院经费可以在规定情况下结转到翌年开支。法院经费需要结转使用时,使用单位应当起草结转计算书,每个结转事项都要写明结转理由及结转额度。

    法院经费预算在该财年执行完毕后,最高法院应当向财务省提交经费支出的决算报告,经内阁会议讨论,然后提交给议会审议。议会审议通过后,完成法院经费决算。

    法院经费制度的基本特点

    日本法院经费制度是从其本国政治体制和司法制度的实情出发,在遵循司法基本规律的基础上,建立的具有自身特点的法院经费制度。日本法院经费制度在单一制国家中具有一定的代表性。

    实行统一的经费预算。集中性和统一性是日本法院经费制度的明显特点。

    在日本,无论是高等法院,还是地方法院、家事法院和简易法院,其经费预算都由最高法院统一编制。各个法院在每个财政年度都向最高法院提出经费需求申请,最高法院根据下级法院的实际情况,集中编制全国法院的经费预算。最高法院完成全国法院经费预算方案编制工作后,统一提交给议会进行讨论审议。议会批准法院经费预算后,财务省将法院经费拨付给最高法院,由最高法院统一执行和管理。

    各个法院不能自己编制本法院的经费预算,更不能各自向国家议会直接提出经费预算方案。因此,日本法院经费预算采取集中编制、中央统一保障的模式。而行政经费保障体制则不同,它分为中央经费和地方经费,中央行政机关经费由中央保障,地方各级行政机关实行分级财政管理体制。地方经费预算由地方负责编制,提交给本级议会审批。这与法院经费实行统一预算的做法存在着明显区别。

    日本法院经费制度的统一性,是由高度集权的国家政治体制决定的。同时,它也是由司法权的基本属性所决定的。在日本,法院行使的司法权属于中央的事权及支出责任,各级法院,不论设置在首都,还是设置在地方,都是代表国家行使司法权的司法机构。因此,各级法院的经费应当全部由中央财政统一保障。正是在这一理念的指导下,日本建立了高度统一的法院经费制度,从最高法院到简易法院,其法官工资、法院基础设施建设费用、司法辅助人员费用等都由中央财政统一负担。

    建立独立的经费制度。1947年日本裁判所法(类似我国法院组织法)对法院经费制度作出明确规定:“裁判所的经费是独立的,应计入国家预算内。”二战之后,根据日本宪法规定,法院司法行政管理权从国家司法行政机关——法务省中独立出来,交给最高法院行使。日本财政法规定:法院财政实行独立预算制度,每年由最高法院院长提出概算报告书,送交内阁汇总编入国家预算。日本法律明确规定,最高法院具有对全国司法行政事务的最高管理权。最高法院独立管理包括法院经费在内的司法行政事务,不受立法机关和行政机关的任何干预。根据这些法律规定,日本实行独立的法院经费制度。

    日本法院经费制度的独立性表现在:

    首先,法院经费预算独立于行政机关。日本法院经费预算由最高法院独立负责编制,不受其他国家机关的控制。内阁虽然可以对法院经费预算提出意见,但它无权修改和变更法院经费预算方案。

    其次,法院经费独立于各级地方财政。地方各级法院经费预算独立编制,预算方案直接向内阁提交,由国家议会统一审议,与所在地方财政没有任何关系。

    最后,法院经费实行独立管理。日本最高法院独立管理法院经费,地方各级法院按照经费预算法案,自行决定本法院的经费支出规模和数额。

    采取法制化经费管理模式。依法管理法院经费,保证法院经费在法制轨道上运行,是日本法院经费制度的又一个显著特点。

    日本在法院经费运作方面高度重视法制化建设,无论是法院经费编制,还是法院经费管理,都严格依照宪法法律规范进行。日本宪法和财政法、地方财政法规定了中央和地方事权及支出责任的范围,明确规定法院行使的司法权属于中央事权范畴。这为法院经费纳入中央财政保障提供了宪法法律依据。日本法院全部经费项目都要编入预算管理,不得在预算之外另行开支任何经费。法院经费预算要经过国家议会审批通过,才能成为正式法案,具有法律执行效力。

    在法院经费管理方面,还有相应的法律制度,经费管理方式、经费开支办法和程序、经费运行监督机制等,必须按照法律的规定执行。日本法院经费科目实行法定化管理,对于每一笔经费都要根据其性质和用途,列入相应的科目。这些经费科目涵盖了法院所有经费需求和开支范围,不存在法定科目之外的经费项目,以确保法院全部经费都纳入预算安排。

    另外,法院资金执行程序和资金支付方式也有明确的法律规定,人员经费开支、资产及劳务开支、其他经常性开支等,都建立了相应的管理办法。

    日本对法院经费采取严密的监督措施,从制度上防止和避免经费管理上的随意性。高度法制化的经费管理制度,有效保证了日本法院经费制度的健康运行。

    法院经费制度的意蕴

    日本法院经费制度在一定程度上反映了单一制国家法院经费的基本特征。

    实行高度独立的法院经费制度。日本法院经费制度具有高度的独立性。无论是最高法院经费,还是地方各级法院经费都来自于中央,由中央财政统一保障,不受各级地方财政的影响,与地方财政没有任何关系。地方政府无法通过控制司法经费的形式干预法院依法独立行使审判权。全国法院经费预算由最高法院统一编制,并且提交给国家议会审议。内阁虽然有权对法院经费预算方案提出意见,但是它不能直接修改或者变更法院经费预算方案的内容,法院经费预算的决定权掌握在议会手中。

    议会批准法院经费预算方案后,国家财政部门应当按照议会决定下拨法院经费。法院经费由最高法院管理和具体实施,其他国家机关无权干预法院经费的使用。因此,日本法院经费是与其他国家经费相互分离的独立的一项国家经费制度。从法院经费预算编制到经费项目管理,都充分体现了日本法院经费制度的独立性。实行独立的法院经费制度是世界法治国家的共同做法,日本法院经费制度遵循了国际社会的通行规则。实践证明,独立的法院经费制度是保障司法公正的基本条件,也是保证司法裁判具有社会公信力的重要基础。

    法官享有法院经费管理主导权。日本最高法院、高等法院和地方法院都设立专门的司法行政机构,行使法院的司法行政管理权,负责处理包括法院经费在内的各项司法行政事务。法院司法行政机构对本级法院负责,服从法院院长的指挥。法院经费预算方案的起草和编制、法院经费管理工作具体由司法行政机构承担。

    但是,日本法院重大司法行政事务的决策权掌握在广大法官手中。在日本,最高法院、高等法院和地方法院都设置法官会议。法官会议由全体法官组成,院长是法官会议的召集人。法官会议的职责是对本法院的重大行政事项和审判工作作出最终决定。法院经费预算编制和管理工作实际上是由法官会议决定的。法院司法行政机构是法官会议的办事机关,具体执行法官会议作出的决策。因此,尽管法院经费预算和管理的日常工作由司法行政机构承担,但是,关于法院经费预算编制规模和具体内容,以及法院经费的管理和使用等事项,都是由法官会议作出最后决策,司法行政机构必须严格执行法官会议的决定。

    日本简易法院由于法官人数较少,没有设立法官会议。简易法院法官如果为1人,其司法行政事务由该法官掌管;如果法官为2人以上,其司法行政事务由最高法院提名的1名法官(通常为资历较深的法官)掌管。所以,同上级法院一样,简易法院的经费事项决定权同样掌握在法官手中。由法官主导法院经费管理事项符合“法官代表法院”这样的基本司法理念。

    法院经费事项与审判业务应当分离。在日本,各级法院都拥有司法行政管理权,司法行政事务和案件审判业务分别由不同的部门负责处理。日本法院的司法行政事务和审判业务是相互分离的。最高法院、高等法院和地方法院分别设置事务总局、事务局和事务科等司法行政机构,专门管理包括法院经费在内的司法行政事务。

    同时,各级法院设立刑事审判庭、民事审判庭等审判业务部门,负责审判和裁判各类案件。司法行政机构和审判庭分别处理各自管理的业务,两者各负其责,互不隶属,相互独立。从人员配备方面来看,从事法院经费预算和管理工作的人员同从事案件审理工作的法官也是相互分离的。法官只负责审理和裁判案件,司法行政人员只负责处理法院经费事项等司法行政工作,双方的分工十分明确,不存在重叠和交错现象。

    在工作机制上,法院经费事项实行垂直化管理,而法院审判工作则坚持法官独立审判原则。法院经费事务与审判业务相互分离,不仅能够保证对法院经费管理进行有效监督,而且有利于排除司法行政管理权对法官审判权的干预,从而实现司法独立和司法公正。

    相关介绍

    [一]

    日本是单一制国家,实行三权分立的政体组织形式。在国家治理结构方面,日本采取中央集权和地方自治相结合的模式,全国分为中央、都(道、府、县)和市(町、村)三级政权组织。日本各级地方政权享有独立的财政管理权,自主征税,财政体制实行一级政府一级财权,每级政权都设置议会。地方各级财政只对本级政权负责,地方财政预决算由本级议会审批。上下级财政之间实行高度自治,不存在行政或业务上的隶属和管理关系。

    [二]

    日本法院系统较为单一。根据日本宪法的规定,日本所有的司法权归属最高法院和根据法律规定设置的下级法院。全国法院系统包括:设置在市(町、村)的简易法院(共438所);设置在都(道、府、县)的地方法院(共50所);设置在东京等大城市的高等法院(共8所),以及设置在东京的最高法院(1所)。另外,日本还设置了家事法院(其在级别和设置地区上与地方法院相同,共50所)。这些法院分别享有不同类型的案件管辖权。日本法院体系是与其单一制国家类型相适应的。

    (作者单位:最高人民法院办公厅)

文章来源:《人民法院报》2016月4月1日
发布时间:2016/4/2
 
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