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环境公益诉讼制度扩张解释论
作者:黄忠顺
    摘要:  环境公共利益在本质上可以还原为不特定多数人独立享受生态服务功能的私人利益。为避免产权主体虚设导致的“公地悲剧”,作为生态服务功能载体的自然资源由象征意义上的全民所有走向实质意义上的国家所有。自然资源开发利用中的市场失灵以及生态环境保护中的政府失灵使得公共执法难以独立承担起保护环境公共利益的重任。在公共信托理论的解释框架下,自然资源的国家所有权被烙上社会公共财产的印迹,任何公民在理论上都可以通过环境公益诉讼对公共执法进行补充或监督。然而,为防止形式当事人滥诉、降低公益诉讼激励成本,环境公益诉讼适格原告应当仅向私益受害人扩张。为确保预防或修复环境损害的规模效应和克服环境民事公益诉讼缺乏惩罚性赔偿制度的弊端,环境公益诉讼适格被告应当涵盖环保机关。
    关键词:  环境公益诉讼 公共利益 利益转化 私人执法 公共信托
生物与环境相互作用过程中形成的生态系统在向人类提供自然资源产品的同时也发挥着极为重要的生态服务功能,前者体现为经济利益而可以通过产权制度予以有效规范,后者属于生态利益而面临着市场失灵境遇。生态服务功能与自然资源产品供给功能之间的紧张关系,生态理性精神被经济理性诉求所压倒,经济理性的诉求充斥于当今法律制度的设计和运行过程之中,导致环境公共执法必然存在某种程度的政府失灵现象。生活在特定生态系统内的自然人都是环境污染或生态破坏的潜在受害人,因其对生态服务功能的享受不具有排他性而通常被认为缺乏提起传统民事诉讼所必须具备的直接利害关系。在市场与政府双重失灵却又无法适用传统私益诉讼制度的情形下,突破传统当事人适格理论的环境公益诉讼制度应运而生。然而,环境公益诉讼与环境私益诉讼之间的关系向来较为模糊,混淆环境公益诉讼与环境私益诉讼往往成为赋予私益受害人以公益性诉讼实施权以及将环境行政公益诉讼伪装成环境行政私益诉讼的有效方法,甚至有学者倡导不再区分环境公益诉讼与环境私益诉讼。①鉴于侵犯环境公共利益的行为往往同时侵犯国家对自然资源的所有权以及特定(多数)人的合法权益,有环境法学者认为完全用私法或公法的理论均不足以解释现代环境诉讼的特点(P46),故倡导构建以保障同时具有公益与私益内容的环境权为目的的专门环境诉讼。混合公益诉讼与私益诉讼、民事诉讼与行政诉讼的所谓专门环境诉讼固然有助于环境污染/生态破坏责任纠纷的“一揽子”解决,但符合法定条件的社会组织代替环境私益受害人要求对方填补私益损失,私益受害人甚或任何公民要求环境行政执法部门维护公共利益或者要求环境污染者/生态破坏者预防/恢复生态损害的正当性论证责任,并不因为专门环境诉讼制度的构建而得以豁免。鉴于此,本文运用公共信托理论以及诉讼实施权配置理论,对如何在解释论层面扩张适用环境公益诉讼制度展开研究。
  一、公共信托理论与公益诉讼当事人适格
  (一)环境利益的生态学类型划分
  在生态学上,有生命的生物与无生命的(非生物)环境彼此不可分割地相互联系和相互作用,特定地段中的全部生物(生物群落)与物理环境相互作用形成的统一体,就是所谓的生态系统。(P8)生物依赖于环境,它们必须与环境连续地交换物质和能量,需适应于环境才能生存;生物又影响环境,改变了环境的条件,生物与环境在相互作用中形成统一的整体。(P5)尽管人类将生态系统中的其他生物进行“客体化”(除人类以外的生物与非生物均被作为自然资源加以对待),但却与其他生物一样依赖于生态系统服务(ecosystem services)提供的产品和服务,前者主要是指自然资源产品(林木、矿产等),后者是指那些不能在市场上交易但具有重要价值的生态系统性能(生态服务功能),如净化环境、保持水土、减轻灾害等。(P296)也有的学者将生态系统服务提供的产品称为“物质产品”,而将生态系统服务提供的服务称为“生态产品”,包括环境容量产品(容纳、净化污染物)、人居支持产品(提供空气、美景等)、生态调节与支持产品(水土保持等)。
  (二)法学上的环境利益类型划分
  生态系统向人类提供自然资源产品以及生态服务功能。与自然资源产品具有排他性而可以通过产权制度和市场机制进行调整不同,作为环境公共利益的生态服务功能是自然人独立享受的共同善,因“公共性”而不能属于特定的某个人或某些人。在此生态学共识基础上,即使自然资源基于“为公民自由和自主发展提供物质和组织保障”的需要而划归国家所有,生态服务功能却无论如何都不能视为国家所有。相应地,无论承载生态服务功能的自然资源归属关系如何,特定生态系统内包括人类在内的所有生物都独立享受诸如森林吸收二氧化碳的生态服务功能。因此,在环境保护领域,国家利益与公共利益的分立具备正当性基础,因为不管国家所有权如何扩张,也不能完全吸收公共利益。与此同时,环境污染或生态破坏可能同时损害个人或者单位的合法权益,为救济私人利益而提起的传统环境侵权诉讼不受环境公益诉讼案件的影响。对此,最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》(以下简称《民诉法解释》)第288条以及最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《环境民事公益诉讼解释》)第29条进行了确认。
  综上所述,我国现行法律将环境诉讼所保护的利益划分为国家利益、公共利益、私人利益,为保护国家利益或公共利益而提起的诉讼被称为环境公益诉讼,为保护私人利益而提起的诉讼被称为环境侵权诉讼。鉴于侵犯国家利益或者社会公共利益而引发的环境公益诉讼在本质上仍属于环境侵权诉讼,本文将为保护私人利益而提起的诉讼直接称为环境私益诉讼。与此同时,鉴于国家利益存在特定的机构代表国家行使相关权能,为保护国家利益而提起诉讼通常并不存在当事人适格方面的困难,如依法行使海洋环境监督管理权的部门自然有权代表国家对责任者提出损害赔偿要求(《海洋环境保护法》第90条第2款),故有民事诉讼法学者将其称为“国益诉讼”或者“民事公诉”,而环境公益诉讼仅指为了保护不特定第三人利益而提起的环境诉讼。
  (三)公共信托理论下的利益转化
  不特定的多数人的总和就是社会权利的主体,而不特定多数人组成的集体的环境利益就是所谓的环境公共利益。不特定多数人独立享受的生态服务功能以及作为其载体的自然资源具有鲜明的公共产品属性。鉴于公共产品具有整体性,消费的不排他性或利益的非独占性使得人们具有“搭便车”心理,往往希望由别人付费而自己享受。自然资源归不特定多数人所有导致的产权虚置与自然资源本身的公共产品特性相叠加,使得自然资源利用具有显著的外部性,如果自然资源完全开放,任何人可以无限制地进入,最终带来环境损害的后果。根据社会契约理论的基本精神,不特定多数人(全体人民)为了避免“公地悲剧”的发生而将其自然资源的所有权让渡给国家,以保障自然资源获得合理利用以及环境生态服务功能获得维系。鉴于此,我国《宪法》第9条规定全民所有的自然资源属于国家所有,通过自然资源所有权的私法权能、公法权能、宪法义务等三层权能确保自然资源的利用符合全体人民的利益。
  尽管自然资源国家所有权的实质是通过对资源利用的“积极干预”权以保障自然资源的合理利用,但是“国家和人民并不天然等同,即便是确立了人民主权的国家,如果机制不合理,国家也可能被少数集团或者个人俘获,进而变成满足少数人私欲的工具”,自然资源的合理使用以及生态服务功能的妥善维系并不能指望单独通过公共执法手段实现。在此背景下,环境法学者运用公共信托理论对作为生态服务功能载体的自然资源的国家所有权进行了重新解读,在某种程度上使得国家利益重新回归社会公共利益,自然资源国家所有权受到严格限制,并为环保组织以及环境(潜在)受害人提起环境公益诉讼奠定理论基础:全体公民通过信托方式将其所管理的环境资源委托给政府进行管理,全体公民与政府之间形成委托人与受托人的信托法律关系,政府作为受托人享有普通法上的所有权,是环境资源名义上的所有者,负有为全体公民及子孙后代的公共利益管理、保护环境资源的义务;而作为委托人和受益人的全体公民享有衡平法上的所有权,是环境资源实质上的所有者,享有信托财产的收益权、环境资源行政决策监督参与权和排除侵害或损害赔偿的请求权。在环境公共信托理论的解释框架下,承载着生态服务功能的自然资源具备社会公共财产的属性,有别于具有私人财产性质的国家私产,以防止政府借管理之便利用环境资源谋取政府私利。
  (四)环境公共信托与当事人适格
  在公共信托理论的解释框架下,作为生态服务功能载体的自然资源和野生动植物资源具备双重所有权结构,政府基于受托人身份享有普通法上的所有权,可以运用市场机制进行调整。鉴于自然资源和野生动植物资源与生态服务功能息息相关,为确保不特定第三人可以独立享受的生态服务功能,在市场失灵的情形下,政府有必要运用公权力采取公共执法措施。然而,政府及其工作人员往往并不与环境污染或生态破坏存在切身利害关系,环境保护领域内的政府失灵不可能完全避免。根据环境公共信托理论,在市场与政府双重失灵的情形下,任何公民既可以基于衡平法上的所有权人身份提起旨在要求生产经营者采取预防和修复环境损害的环境公益诉讼,也可以基于委托人身份对作为受托人的政府提起旨在要求环保机关启动公共执法程序的环境公益诉讼。因此,根据环境公共信托理论,环境公益诉讼的适格原告范围应当包括所有公民,而适格被告范围则应当涵盖环保机关。然而,一方面,鉴于公民普遍享有公益性诉讼实施权可能造成公益诉讼制度被滥用、司法资源被浪费,我国立法者完全将公民个人排除在环境公益诉讼的适格原告范围之外。另一方面,鉴于《行政诉讼法》尚未规定行政公益诉讼制度,《环境保护法》第58条通常被作为《民事诉讼法》第55条的细化规定,以环保机关为被告的环境公益诉讼尚未被司法机关所接受。
  尽管我国现行环境公益诉讼的立法与司法实践并不契合环境公共信托理论,但法学界与法律界主流观点均呼吁扩张环境公益诉讼的适格原告与适格被告。对于环境公益诉讼适格原告的扩张而言,由于社会组织与检察机关难以独担环境公益诉讼之大任,赋予因环境破坏或者污染事件遭受私益损害的私法主体以公益性诉讼实施权,可以较好地兼顾激励诉讼与预防滥诉的需要,因而应当将私益受害人纳入环境公益诉讼的适格原告范围。对于环境公益诉讼适格被告的扩张而言,由于以造成环境污染或生态破坏的生产经营者为被告的环境公益诉讼不具备预防和修复环境损害规模效应,无法实现收缴生产经营者违法收入的目的,而且容易导致司法权与行政权之间的紧张关系,因而应当将环保机关纳入环境公益诉讼的适格被告范围。鉴于此,环境公共信托理论应最大限度地拓展环境公益诉讼适格当事人范围,而诉讼实施权配置理论则应务实地考察特定类型主体充当环境公益诉讼适格当事人的妥当性。在环境公共信托理论与诉讼实施权配置理论的共同作用下,我国环境公益诉讼的适格原告应当向私益受害人扩张,而适格被告则应当将环保机关涵盖在内。
  二、环境公益诉讼适格原告的扩张解释
  在环境公共信托理论的解释框架下,自然资源本质上是属于全体公民的共同财产,但基于公共利益之目的而由政府以信托形式加以管理和利用。作为受托人的政府仅拥有管理和处分的权利,并且其目的是为了促进公共利益的最大化。环境公共信托理论建立在不完全信任政府的基础上,其主要理论价值在于奠定环境公益诉讼的理论基础,而环境公益诉讼具备补充和监督环境公共执法的功能。基于公民对自然资源享有衡平法上的所有权,针对公共执法怠于或者难以规制的污染环境或破坏生态的行为,任何公民与环保组织在理论上均有权提起环境公益诉讼,以预防或者修复环境损害。然而,环境公共利益属于公共物品,不具有排他性、独占性和可交易性的私人物品特点,并且环境公益诉讼存在取证难、责任认定难、鉴定费用高等诸多让人产生畏诉心理的内在限制因素,除非自身合法权益遭受严重损害,否则作为生态破坏或环境污染的潜在受害者普遍存在“搭便车”心理,如果不存在任何激励机制,通常没有人会自己付费维护公共利益。在我国经济社会发展的现阶段,考虑到法治建设的现状,有人担心如果赋予公民以公益性诉讼实施权,环境公益诉讼可能沦为绊倒竞争对手或者个人炒作的手段,对我国现行社会管理体制造成冲击,并影响社会稳定。(P130)此外,作为社会个体的私人原告具有未必符合社会公共利益的个人偏好,其所声称的社会公共利益也未必是真正重要的社会公共利益,对环境公益诉讼的维护难以做到面面俱到。因此,我国立法机关始终没有授予与环境损害存在直接利害关系的自然人以公益性诉讼实施权。
  (一)社会组织排他性享有公益性诉讼实施权不合理
  如果我国社会组织足够发达并能够充分维护其所代表公民的利益,立法者将公益性诉讼实施权排他性赋予符合法定条件的社会组织便具备正当性基础。这是因为,相对于公民个人而言,社会组织通常在环境专业技能与法律专业技能方面具备更为优越的实际诉讼能力。也正因为如此,在环保组织充分发展的国家,即使立法者同时允许环保组织和公民提起环境公益诉讼,但事实上仍以环保组织提起公益诉讼为主体。然而,我国的环保组织发展现状不容乐观,目前大约有700余家社会组织符合提起环境公益诉讼的法定条件,《环境保护法》施行以来,截至2015年7月底,全国仅有9家环保组织提起环境公益诉讼。
  一方面,环保组织的设立应当经其业务主管单位审查同意,导致隶属地方管理的环保组织的成立及其运行存在相当程度的属地管辖色彩。环保组织的设立以有关机关愿意担任其业务主管机关为条件,但业务主管机关在环保组织成立后并没有配套的日常评估机制和监管制度对其日常活动进行约束,导致环保组织活动的合法性和规范性得不到保障。鉴于不少公权力机关普遍担心环保组织成立后开展环境保护活动对其自身带来负面影响,草根环保组织的设立普遍存在登记注册机关和/或业务主管机关难求的现象,就连在全国具有较大影响的自然之友也在成立17年后才找到北京市朝阳区科委愿意作为其业务主管机关,为顺利在北京市朝阳区民政局进行登记,特将组织名称改为“北京市朝阳区自然之友环境研究所”。
  另一方面,我国的环保组织大多处于初创阶段,普遍存在规模小、资金少、人才缺乏等问题,难以应对环境公益诉讼的现实需要。诉讼成本和费用高昂是抑制环境公益诉讼的主要因素。环境污染领域的公益诉讼大多涉及复杂的技术,因果关系的认定往往需要进行费用昂贵的监测、采样、分析、化验,而专用设备成本、技术成本和相关费用都很高。然而,我国现有的民间环保组织,筹资渠道非常狭窄,资金来源非常不稳定,再加上这些环保组织通常缺乏法务人员和诉讼经验,又没有能力高薪聘请有能力的律师代理诉讼,最终可能导致环保组织无意愿提起环境公益诉讼。有的民间环保组织客观上有意愿提起环境公益诉讼,但由于人力资源的制约和诉讼费的缺乏,可能无力提起诉讼。特别是,我国非但尚未对环保组织提起环境公益诉讼设置激励机制,而且《环境民事公益诉讼解释》第34条以及《最高人民法院、民政部、环境保护部关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》第2条明确禁止社会组织通过提起环境公益诉讼牟取经济利益。鉴于社会捐助是环保组织获得经费的主要途径,而因成功提起环境公益诉讼接受的社会捐助则恐怕还存在被认定为“通过诉讼牟取经济利益”的嫌疑。
  (二)检察机关充当环境公益诉讼原告同样存在不足
  在环保组织提起环境公益诉讼普遍存在客观困难或者沦为政治工具的情形下,将公益性诉讼实施权排他性赋予社会组织恐怕并不能最大限度地保护环境公共利益。《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》授权最高人民检察院在生态环境和资源保护等领域开展提起公益诉讼试点。《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》指出,针对生态环境和资源保护等领域侵害国家和社会公共利益的情况,及时提起民事或行政公益诉讼,加强对国家和社会公共利益的保护。检察机关继环保组织之后成为有权提起环境公益诉讼的适格主体,但其公益性诉讼实施权后置于法律规定的机关和有关组织,这也契合“提起环境公益诉讼应是检察机关保护环境公共利益的最后手段”的学术主张。检察机关享有补充性公益性诉讼实施权对于保护环境公共利益不无裨益,但受政绩观念影响,“往往只能赢不能输,使得在选择案件时偏向保守,很少啃那些败诉率很高的‘硬骨头’,也很少在诉讼请求中涉及赔偿问题。如果案件涉及本级环保部门的监管责任,就更难提起”。因此,我国现行法律和司法解释仅将公益性诉讼实施权赋予环保组织和检察机关,既要求其独立承担败诉风险,又禁止其通过环境公益诉讼获得经济利益,使得环境公益诉讼制度的适用率极低。如果说检察机关提起环境公益诉讼因其公益代表人身份而具有强制履行职责的内在动力机制,环保组织则因其民间性而不承担提起环境公益诉讼的义务。根据诉讼实施权非常态配置理论,环保组织不能通过强制机制确保其履行职责,又缺乏必要的激励机制,而且必须垫付高昂诉讼成本并独立承担败诉风险,因而我国环保组织普遍缺乏提起环境公益诉讼的制度性动力。在此种背景下,主动服务地方经济社会发展大局以谋求政治地位,精选社会舆论关注程度较高且胜诉把握较大案件以谋求公众知名度等制度外利益,成为环保组织提起环境公益诉讼的主要现实考虑因素,故难以摆脱应景或作秀的嫌疑。
  (三)授权私益受害人提起环境公益诉讼具备妥当性
  无论是环保组织抑或检察机关,都是法律拟制的不直接从事生产经营活动的公(益)法人,其自身权益并不与环境污染和/或生态破坏后果直接相关。缺乏天然利害关联的公(益)法人充当职务当事人普遍存在诉讼动力不足的问题。检察机关公益代表人的身份使得立法者具备强制其提起环境公益诉讼的正当性基础,但通过法律强制供给诉讼动力的做法较为间接和被动,容易遭遇“上有政策,下有对策”的尴尬局面。环保组织的社会组织属性使得法律强制路径无从适用,经济激励机制之适用又担心违背其公益属性,最终环保组织环境公益诉讼制度完全沦为倡导性规范。在这种情形下,我们难以指望环保组织和检察机关会充分利用环境公益诉讼制度,行政机关以及公民是否适宜被赋予公益性诉讼实施权的讨论仍然具有现实意义。尽管行政机关在理论上可以通过公共执法手段保护公共利益,但因我国尚未参照欧盟2004年《关于预防与修复环境损害的环境责任指令》将要求环境污染或生态破坏者承担“预防与修复环境损害责任”作为环境行政执法措施,行政机关提起环境公益诉讼确实能够对其公共执法手段不足进行有效补充。诚然,行政机关提起环境公益诉讼不仅同样存在诉讼动力不足的问题,而且本可以通过公共执法手段保护环境公益却非要提起环境公益诉讼的做法也不具备正当性基础。
  与环保组织、检察机关、行政机关不同,任何生活在特定生态系统内的自然人都可能因生态服务功能减损而沦为实际受害人,故提起环境公益诉讼的公民在本质上均与污染环境或破坏生态后果存在某种意义上的天然利益关联。此外,对特定自然资源或者生态景观享有开发利用权的私人,在环境污染或者生态破坏损害或威胁其潜在经营利益的情形下,也具备预防或恢复环境损害的积极性。诚然,不同的(潜在)受害人与相同环境损害或风险之间存在的利害关联程度并不完全相同。通常而言,个人合法权益是否已经遭受损害、遭受多大程度的损害、受损权益对受害人的相对重要程度等都对(潜在)受害人预防或者恢复环境损害的积极性具有重要影响。如果授权与环境污染或生态破坏不存在显著利害关系的私法主体以公益性诉讼实施权,除非存在相应的环境公益诉讼激励机制,否则,单凭热衷于公益事业人士的道德驱使力,私法主体提起环境公益诉讼的积极性将大打折扣,而且私法主体还可能滥用公益性诉讼实施权以实现不法目的。即使存在相应的环境公益诉讼激励措施,授权任何私法主体提起环境公益诉讼的正当性基础也是存疑的,因为英美法系在告发人诉讼中所采取的奖励措施通常被认为与“雷锋精神”相悖,而且容易诱发职业诉讼人现象。因此,尽管环境公共信托理论授权任何私法主体提起环境公益诉讼,但为防止滥诉和节约激励成本,宜要求提起环境公益诉讼的私法主体与环境污染和/或生态损害存在直接利害关联。
  与此同时,激励形式当事人积极提起环境公益诉讼的资金来源问题也需要认真对待。环境公益诉讼的激励成本通常来源于分享固有胜诉收益、加重对方当事人责任、外来资金注入。我国环境公益诉讼既不允许原告请求被告支付罚金,也没有规定惩罚性环境损害赔偿制度,激励环境公益诉讼只能通过分享固有胜诉收益抑或外来资金注入两种方式予以实现。分享固有胜诉收益意味着减少可以用以预防或修复环境损害的资金,在某种意义上相当于将部分环境公共利益让渡给提起环境公益诉讼的主体,其正当性基础不足。外来资金注入通常以财政环境保护投入较为充足、环境保护基金组织较为发达为前提,但我国在这两方面均不足。对于前者,环境保护直到2006年才被纳入我国财政预算,新《环境保护法》第50条明确要求各级人民政府将环境保护工作列入财政预算项目,但预算资金还存在没有实际到位或使用的情形。在直接用以预防和修复环境的资金尚且较为紧缺的情形下,难以指望环境公益诉讼的激励机制通过外来资金注入予以解决。即使可以通过外来资金注入的方式予以解决,也存在资金注入者试图影响环境公益诉讼实际运行以谋求不法或不当利益的风险,而且外来资金注入本身也是社会资源投入。
  鉴于此,在向私人配置公益性诉讼实施权时,基于节约激励成本和防范滥诉风险的考量,宜优先赋予个人合法权益遭受损害的私人以公益性诉讼实施权,实现以私益诉讼带动公益诉讼的目的。诚然,鉴于环境公共利益具有扩散性,特定地段中的自然人均与环境生态损害(风险)存在抽象或具体、直接或间接的利害关系,在广泛赋予公民以环境公益性诉讼实施权的条件尚不具备的情形下,可以先行尝试仅将公益性诉讼实施权赋予与环境生态损害存在现实利害关系而具有提起环境私益诉讼动力的公民或者有关单位。尽管我国现行法律和司法解释尚未将公民纳入可提起公益诉讼的主体范围,但仍有不少学者认为私益受害人可以通过停止侵害、排除妨碍、消除危险等侵权责任承担方式附带地救济“对环境本身的损害”,但只有其人身和财产权益遭受侵害、妨碍和危险的污染受害者才有权向法院起诉,要求污染者停止侵害、排除妨碍、消除危险。尽管笔者对此向来持怀疑态度,但《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》已经采纳了这种观点。鉴于我国司法解释在实质意义上具有造法功能,因此,对于环境司法实践而言,私益受害人提起环境私益附带公益诉讼已经具备相应的法律依据。被侵权人(环境私益受害人)可以请求环境污染者或生态破坏者承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔礼道歉、赔偿损失等民事责任,通过模糊公益诉讼与私益诉讼中的“停止侵害”、“排除妨碍”、“消除危险”、“恢复原状”等诉讼请求的内涵,司法解释实现了赋予私益受害人以公益性诉讼实施权的造法功能。以“恢复原状”为例,环境私益诉讼中的恢复原状指向传统民法意义上的回复原状,即“使当事人双方之间的利益关系回复到物理状态下的原状或者回复到价值层面上的原状”,环境公益诉讼中的恢复原状指向“把被破坏的环境修复到符合当地适用的环境质量标准和环境要素原有的功能标准”,但以环境私益诉讼为调整对象的最高人民法院《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第14条授权被侵权人请求污染者承担环境修复责任,其本质是授予环境私益诉讼原告以公益性诉讼实施权。尽管建立在混淆公益性诉讼请求与私益性诉讼实施权基础上的赋权模式存在理论解释上的瑕疵,但却契合了赋予私法主体以公益性诉讼实施权的现实需要。
  三、环境公益诉讼适格被告的扩张解释
  在公共信托理论的解释框架下,因市场失灵而导致自然资源的国家所有权以及生态服务功能遭受损害的,政府应当以受托人的身份积极干预,行政执法无疑应当成为首选方式,但在政府亦失灵的情形下,基于委托人和受益人的身份,任何公民都有权监督政府妥善保护自然资源及其构成的生态环境或者越过行政执法而直接追究环境污染者、生态破坏者的责任。鉴于“大部分的环境公害均是由于政府影响环境的决策行为、不作为以及越权等行为造成的”,在立法论上,我国立法“应当以环境行政公益诉讼为核心,将原告资格范围局限于环境非政府组织为宜”,而被告应以行政机关为主、以污染企业为辅。因此,各国环境公益诉讼皆以促进环境行政部门依法行政为要宗旨,我国学界通说也主张将环境公益诉讼的适格被告范围从污染企业向环保机关拓展。鉴于以拒不依法履行职责的环保机关为被告的环境公益诉讼具有行政诉讼的特征,学者普遍将其称为“环境行政公益诉讼”。
  (一)针对环保机关提起环境公益诉讼的相对优势
  因环境污染与生态破坏而有必要提起环境公益诉讼,通常意味着市场与政府双重失灵。市场失灵主要体现为生产经营者通过污染环境或者破坏生态的方式将其成本予以外部化,而政府失灵通常表现为生产经营者外部化的成本并没有通过行政执法手段予以内部化。在市场与政府双重失灵的情形下,不法生产经营者往往能够获得大额的利润,而这必将吸引其他生产经营者竞相效仿。因此,除突发事故造成的环境损害外,以相同或相似方式污染环境或破坏生态的生产经营者通常为数不少,与直接起诉不法生产经营者具有“各个击破”的特征不同,旨在要求环保机关采取公共执法措施的环境行政公益诉讼,在预防或修复环境损害方面具有规模效应。
  除了具备规模效应的相对优势以外,环境行政公益诉讼还可以弥补环境民事公益诉讼缺乏惩罚性赔偿制度而难以穷尽污染企业不法收益的缺陷。环境民事公益诉讼在我国仅能实现预防或修复环境损害的宗旨,而不能从经济上收缴被告的不法收益。如果允许提起环境民事公益诉讼的主体同时提起环境行政公益诉讼,在判令被告采取必要的预防或修复环境损害措施或者承担相应费用的同时,法院可以判令行政机关对污染企业采取行政处罚措施,以达到类似于英美法系的告发人诉讼效果。更为重要的是,相对于环境损害预防和/或修复费用而言,来源于污染企业且具有惩罚性的行政罚款更适宜充当环境公益诉讼的激励成本来源。换言之,在行政机关应当采取但拒不采取行政处罚措施的情形下,环保组织或者私益受害人在提起环境公益诉讼要求预防或修复环境损害的同时,可以要求法院判令被告向国库依法缴纳相应的罚款或者责令行政机关对被告采取相应的行政处罚措施,并根据《环境保护法》第11条的规定对胜诉原告予以奖励。
  基于以上两个方面的考量,环境行政公益诉讼制度的构建势在必行,而且在某种意义上应当优先适用于环境民事公益诉讼。诚然,强调环境行政公益诉讼并不否认环境民事公益诉讼的重要性。这主要是因为我国尚未将责令污染企业修复环境损害作为行政执法措施,环境民事公益诉讼具有弥补行政执法手段不足的重要功能。因而,在立法论上,环境法学者赞成赋予任何与环境有利益关系的公众或团体以提起环境民事公益诉讼或者环境行政公益诉讼的权利。
  (二)环境行政公益诉讼制度的现有解释方案评析
  尽管理论界与实务界共同呼吁确立环境行政公益诉讼制度,但近期修订的《环境保护法》与《行政诉讼法》均没有明确规定行政公益诉讼制度,短期内再次修法的可能性也不大,故环境行政公益诉讼的构建需要在解释论上作出努力。传统观点主张将控告权的行使对象从环境保护机构向人民法院扩张,使得公民有权向人民法院提起环境公益诉讼(P59),其解释论基础在于1989年《环境保护法》第6条关于“一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”的规定。然而,2014年《环境保护法》将检举和控告制度替换为举报制度,使得上述解释路径不再畅通。
  诚然,尽管环境基本法已经不再规定“检举控告”制度,但2014年《环境保护法》出台前制定或修订的环境单行法中仍存在环境检举权的规定。有学者将环境行政公益诉讼制度解释构建的根基从“控告权”转向“检举权”,以检举权的司法保障为由允许检举者以不依法履行职责的环保机关为被告提起诉讼,将实质意义上的“环境行政公益诉讼”包装为形式意义上的“环境行政私益诉讼”,以回避目前环境行政公益诉讼所遭遇的制度障碍。按照这种新解释路径,以保护环境公共利益为宗旨的环境违法检举行为不被受理或者不服其处理结果的,检举人针对检举处理行为的诉讼应当理解为行政私益诉讼,因为环境违法检举人的检举权也受到检举处理行为的直接调整,根据法律上的利害关系标准,这类检举人也应有行政诉讼的原告资格。
  然而,环境单行法规定检举权是为贯彻落实1989年《环境保护法》第6条的规定,鉴于基本法已经将“检举控告”制度替换为“举报”制度,单行法后续修改中必然会作出相应的调整,而且部分环境单行法早于《环境保护法》将“检举控告”制度替换为“举报”制度。即使将学者所谓的“检举权”置换成现行《环境保护法》第57条规定的“举报权”,以向举报权提供司法保障为由授权举报者以不依法履行职责的环保部门为被告提起行政诉讼,基于具备“形式化实体权利”属性的“举报权”提起的行政诉讼无论如何都无法纳入行政私益诉讼的范畴。实际上,从诉讼实施权配置理论的角度来分析,非直接利害关系人基于举报权受阻而提起的行政诉讼属于形式当事人的实体化,即通过创设形式意义上的实体权利实现诉讼实施权的非常态配置,故其本身仍属于环境行政公益诉讼。
  (三)环保机关充当环境公益诉讼被告的解释体系
  在环境行政公益诉讼势在必行且短期内无法再次启动相关法律修改的情形下,从解释论层面构建环境行政公益诉讼制度的努力值得肯定。然而,传统的“控告权”扩张解释方案、新近倡导的“检举权”司法保障解释方案以及未来可能提出的“举报权”司法保障解释方案均存在明显的不足。鉴于此,笔者更倾向于从《环境保护法》第58条的文义解释与体系解释中寻找到环境行政公益诉讼的解释出路。
  在文义解释方面,《环境保护法》第58条规定,符合法定条件的社会组织可以对污染环境、破坏生态并损害社会公共利益的行为提起诉讼,至于以谁为被告以及提起何种类型的公益诉讼则没有予以明确。诚如有学者所指出的:“污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为”包括自然人、法人或者其他组织损害环境公益的行为和特定公权机关放任损害环境公益的不行为两种情形,前者直接损害或威胁生态服务功能,而后者则间接损害或威胁生态服务功能。诚然,间接“污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为”除了“不履行环保法定职责”外,还包括“非法环境许可审批”等积极行政行为。尽管行政机关与环境损害的发生仅存在间接因果关系,但间接因果关系在特殊情况下也可能成为导致损害后果发生的主要原因。即使行政不作为或违法作为仅构成环境损害的次要原因,鉴于公益诉讼旨在弥补而并非代替行政执法,也应当优先考虑适用行政执法手段,而行政公益诉讼更为契合该原理。
  在体系解释方面,尽管《环境保护法》第58条并没有排除将行政机关作为被告提起环境(行政)公益诉讼的可能,但修订在先的《民事诉讼法》规定了民事公益诉讼制度,而修订在后的《行政诉讼法》尚未规定行政公益诉讼制度,故《环境保护法》第58条通常被作为贯彻落实《民事诉讼法》第55条的规定予以理解。然而,一方面,《环境保护法》并非《民事诉讼法》的下位法,环境公益诉讼完全可以在民事公益诉讼之外确立行政公益诉讼制度。另一方面,正如《海洋环境保护法》先于《民事诉讼法》规定民事公益诉讼制度一样,《行政诉讼法》没有规定行政公益诉讼制度并不妨碍立法者在《环境保护法》中确立环境行政公益诉讼制度。更为重要的是,立法者在修订《环境保护法》的全过程中并没有将环境公益诉讼局限于民事公益诉讼形态的公开表态。恰恰相反,全国人大常委会、最高人民检察院、最高人民法院、民政部、环境保护部等均默认环境公益诉讼存在环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼之分:(1)《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》将“促进依法行政、严格执法”作为公益诉讼的目标,而环境民事公益诉讼通常并不具备该功能。(2)最高人民检察院经全国人大常委会批准后公布的《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》明确区分了民事公益诉讼和行政公益诉讼,并重点针对生态环境和资源保护领域的案件提起行政公益诉讼进行试点。(3)最高人民法院单独或联合民政部、环境保护部出台的司法解释或者其他规范性文件均明确使用“环境民事公益诉讼”,以便为日后出台环境行政公益诉讼相关司法解释或其他规范性文件埋下伏笔。
  综上所述,鉴于《环境保护法》第58条并没有明确排除环境行政公益诉讼,在解释论上可以将间接(可能)造成环境损害的具体行政行为解释为“污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为”。抽象环境行政行为的特点在于其适用对象的普遍性、适用效力的普遍性和持续性,抽象环境行政行为一旦违法,将给众多人造成损害,并且这种损害会在一定范围内连续发生,从而使更多的相对人蒙受损失。因此,环境法学者普遍倡导将环境抽象行政行为纳入环境行政公益诉讼的适用范围。鉴于具有普遍约束力的抽象行政行为被排除在法院受案范围之外并非环境保护领域行政诉讼所单独面临的问题,该议题留给宪法与行政法学者去讨论恐怕更为合适。
  为避免因产权主体虚置而导致的“公地悲剧”,作为生态服务功能物质载体的自然资源依据宪法和法律规定原则上归国家所有,但不特定多数人独立享受的生态服务功能却无论如何都不能视为国家所有。生态服务功能在终极意义上可以还原为不特定多数人独立享受生态服务功能的私人利益,与民事诉讼法学者倡导的公益诉讼仅指“为保护不特定第三人利益而提起的诉讼”的传统观点并不存在根本冲突。在环境诉讼语境下,国家利益表现为国家对自然资源享有的所有权,公共利益指向生态服务功能,私人利益主要表现为对自然资源及其所形成的生态系统享有开发利用权的经营主体因污染或破坏行为遭受损害以及自然人因环境污染或生态破坏而遭受物质性或精神性利益减损两种情形。然而,表征为自然资源所有权的国家利益、以生态服务功能为内容的社会利益、彰显私人物质性或精神性需求的私人利益,都无不以自然资源及其形成的生态系统为物质媒介。
  鉴于自然资源开发利用中的市场失灵以及生态环境保护中的政府失灵告诫人们单纯通过公共执法维护环境公共利益是不现实的,为了奠定环境公益诉讼的正当性基础,人们开始运用公共信托理论重新解读国家对自然资源所享有的所有权,使其被烙上了社会公共财产的印迹,呈现出国家利益保护社会化以及社会公共利益维系私人化的特点。在公共信托理论的解释框架下,因环境污染或生态破坏而遭受切身利益损害的主体有理由不再信任公共执法,私益受害人以衡平法上的所有权人身份提起环境民事公益诉讼具有正当性。鉴于已经遭受损害的环境私益能否获得救济往往与环境公益诉讼能否获得胜诉存在正相关性,赋予环境私益受害人以公益性诉讼实施权具有节约激励成本和防止滥诉的双重功能。除了衡平法上的所有权人身份外,全体公民根据公共信托理论还具有委托人身份,作为受托人的政府为保护自然资源及其形成的生态系统所采取的公共执法行为理应受委托人监督。同样,基于节约激励成本和防止滥诉的需要,以自己名义提起环境行政公益诉讼的主体宜限定为符合法定条件的社会组织以及个人合法权益因环保部门违法行为遭受损害或面临现实威胁的私益受害人。
  感谢肖建国教授、李艳芳教授、张志铭教授对本文所提出的修改建议。
  ①吕忠梅认为,我们不能再陷入传统诉讼制度理论的窠臼,环境民事公益诉讼与环境行政公益诉讼的二分法必然产生法理逻辑上的矛盾、遭遇现实的困境,环境公益诉讼应是一种特别诉讼,是现代社会中公民共同行为的有机组成部分。参见吕忠梅:《环境公益诉讼辨析》,载《法商研究》,2008(6)。
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文章来源:《中国人民大学学报》2016年第2期、《诉讼法学、司法制度》2016年第8期
发布时间:2016/9/14
 
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