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繁简分流:优化司法资源配置的新路径
作者:范 愉
    摘要:  编者按:为了帮助全国各级法院正确理解《最高人民法院关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》的精神和内容,引导当事人选择多元化纠纷解决机制或简易程序、协商方式解决纠纷,破解案多人少的难题。本版特开辟专家解读专栏,邀请多位专家结合各自的研究及实践领域,从不同的角度进行文件解读。
 .繁简分流是根据司法规律作出的合理选择,对于我国人民司法模式具有特殊意义。发挥多元化纠纷解决机制的作用是实行繁简分流的需要;多元化纠纷解决机制有利于克服繁简分流的不足和局限性,为司法改革带来了新的思路和契机,具有更深远的社会意义。

    一、繁简分流与司法改革。优化司法资源,提高司法效率,促进司法公正,减少当事人诉讼成本,维护民众的合法权益,是当代司法改革的目标,对案件及其处理程序进行繁简分流,则是实现这一目标的重要措施。在我国司法改革不断深化的背景下,最高人民法院制定发布《关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》(以下简称《意见》),具有重要意义。

    1.繁简分流是根据司法规律作出的合理选择。由于进入诉讼程序的案件本身繁简难易程度不一,按照司法规律,通过繁简分流合理设计诉讼程序,最大限度地提高司法资源的效益就是一种必然的选择。这就是《意见》所提出的:科学调配和高效运用审判资源,依法快速审理简单案件,严格规范审理复杂案件,实现简案快审、繁案精审。根据案件的事实繁简程度、社会影响大小、法律适用和裁判结果的指导意义等因素,选择适用适当的审理程序,规范完善不同程序之间的转换衔接,做到当简则简,该繁则繁,繁简得当,努力以较小的司法成本取得较好的法律效果。由此,从立案、送达、审理、宣判到裁判文书等各个环节,从民事、行政到刑事案件,从一审到上诉程序,都可以实现合理的繁简分流。

    2.繁简分流对于我国人民司法模式具有特殊意义。我国司法历来强调效率(如审限等规定)和便利、亲民传统,诉讼程序粗放灵活,但随着对诉讼程序的规范化要求不断提高,司法诉讼程序日趋复杂化,诉讼耗费的公共成本不断提高,诉讼案件增加带来的司法压力与追求效率的传统形成深刻的矛盾。由于各种诉讼法程序中有关繁简分流的设置不够细致明确,导致诉讼法规定与司法实践脱节:不仅法律规定的非讼程序(如督促程序)没有充分发挥作用,普通程序也受到侵蚀。一些既有的繁简分流措施不具强制性和统一性,实践中往往过于灵活随意。在实行立案登记制和法官员额制的背景下,法院的压力继续加大,开源节流势在必行,繁简分流的需求显得尤为迫切,甚至与司法改革成败息息相关。通过《意见》对各种繁简分流的程序加以明确规范和指导,确实正当其时。

    二、繁简分流与多元化纠纷解决机制。《意见》对完善多元化纠纷解决机制作出了专门规定,明确了多元化纠纷解决机制对于繁简分流的重要意义。

    1.发挥多元化纠纷解决机制的作用是实行繁简分流的需要。当代世界各国的司法改革都是从简易化开始,最终共同汇入了ADR(非诉讼程序)的时代潮流。这是因为,优化司法资源不能仅仅依靠简化诉讼程序和提高效率,更重要的是需要从源头上加强纠纷的预防和多元化处理,减少对司法诉讼的过度依赖和纠纷向法院的过度集中。

    2.多元化纠纷解决机制有利于克服繁简分流的不足和局限性。西方国家的经验表明,以简易化作为司法改革的路径固然非常重要,但也存在明显的局限性和底线:一方面,在简化程序和便利诉讼的同时,往往会刺激更多琐细案件进入诉讼,不仅不能解决司法资源短缺的问题,有时甚至适得其反,导致司法资源被大量滥用、陷入投入越多短缺越严重的恶性循环;另一方面,诉讼程序的过度简化和效率优先,如大量采用缺席审判、忽视调解、行政化处理、诉讼合并等,也可能影响司法质量,导致忽视特定类型案件的复杂性,甚至会影响司法公信力。此外,繁简分流也无法解决诉讼的一些固有局限性,如对抗性、零和思维、对法律技术和律师的依赖、当事人参与的不足,等等。多元化纠纷解决机制关注的则不仅是效率,还有许多更重要的价值和功能,特别是协商性解纷方式的效果和综合优势。例如,家事案件不能过多强调效率,有时调解虽然比判决费时费力,但效果更好。正因为如此,很多国家的司法改革都从简易化开始,但最终都走向了以ADR替代诉讼的思路。

    3.多元化纠纷解决机制为司法改革带来了新的思路和契机,具有更深远的社会意义。多元化纠纷解决机制的理念尊重纠纷解决的客观规律,与司法社会化、和谐司法、恢复性司法等理念相融合,对于司法改革和法治本身而言,具有更加深远的意义和彻底性。促进非诉讼解决程序的意义,除了简化程序、降低成本、提高司法效率外,还有利于改善诉讼的对抗与零和处理模式,促进社会自治及行政监管与服务机制的发展、培养社会主体形成协商、高效、自治、自主解决纠纷的文化和善治格局。如果说简易化旨在降低司法门槛、提高诉讼效率、节约司法资源,在既有的司法资源中开源节流;那么,多元化纠纷解决机制的目标就是敞开法院大门,从社会治理和纠纷解决的整体效益出发对司法资源进行合理配置,更具有战略意义。

    三、面向未来的融合与拓展。在近年来的司法改革中,我国司法机关多措并举、成果斐然,繁简分流和多元化纠纷解决机制都是其中的亮点。众所周知,由于我国的特殊体制和背景,通过立法和顶层设计实现强制调解、专门化处理尚有难度,彻底转变社会的纠纷解决文化和法律职业的观念,提高民众和当事人的协商能力,仍需较长时日。在现有的条件下,通过司法解释推动繁简分流和多元化纠纷解决机制则是必要和可行的。各级人民法院在司法实践中不仅应认真实施这些规范,而且需要继续在实践中发现、解决制度中存在的问题和不足,努力探索创新,为今后的科学立法和程序完善积累经验。

    1.继续解决制度与程序设计中存在的问题,使繁简分流更具合理性。各地法院在落实司法解释中,应注意避免单纯追求效率和简化的倾向,合理选择适宜程序,完善各个环节和细节。我国的诉讼程序设计比较粗放,很多制度缺少合理的细节或制约机制,包括诉讼滥用制约机制。因此,司法机关应注意及时向立法机关进行相关信息反馈,以及时进行政策性和技术性调节,同时在司法实践中尽可能通过先行调解等方式缓解其不利后果。

    2.在司法实践中促进多元化纠纷解决机制与繁简分流的相互融合、结合与转化。在顶层设计和立法相对滞后的背景下,司法机关的实践创新往往能够起到补偏救弊的作用,并为诉讼程序的完善和立法积累经验。例如,很多基层法院针对小额诉讼程序在制度设计中的问题,通过调裁结合的改造,在速裁程序中强调调解优先,使绝大多数案件做到调解结案,从而规避了一审终审潜在的风险及其他制度设计的弊端。此外,各地基层法院还可根据本地需求和条件,尝试将适合非诉讼程序处理的案件整体性纳入前置调解、先行调解、委托调解或专门化处理机制,如交通事故、劳动争议等,最终实现特定案件专门化、非讼化处理和规模化分流。

    3.依靠多元化纠纷解决机制实现更重要的目标。不可否定,在我国法治化进程中,司法权威和民众权利意识在不断提高,但与此同时,也出现了一些深刻的社会问题。例如,社会主体对司法权和诉讼的过度依赖、协商文化和能力的丧失;纠纷解决机制的生态失衡:在民间社会机制不断弱化,社会自治自律机制低下的同时,制度化和职业化偏好使得纠纷解决的成本、风险和难度不断上升,纠纷处理继续向法院集中。显而易见,繁简分流主要解决的是技术性问题,不可能从根本上解决司法资源优化、纠纷解决效果与效率的兼顾、专门化处理等实质性问题。相比之下,多元化纠纷解决机制虽然同样不能解决所有问题,但这种理念有助于从资源配置、社会发展的合理性、文化传统的延续和治理效果的高度和长远考量全面布局解纷机制,加强顶层设计,向着善治和优化司法资源的目标循序渐进地推进,而司法机关所发挥的积极推动作用则彰显出司法的社会功能及其影响力的拓展与提升。

文章来源:《人民法院报》2016年9月14日
发布时间:2016/9/14
 
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