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大力推进繁简分流 全面深化司法改革
作者:李少平
  当前,人民法院“案多人少”的矛盾在司法改革推进过程中呈现出系列新特点,一定程度上影响着法院整体工作的健康发展,乃至关系到司法改革目标的如期实现。最高人民法院历来高度重视繁简分流工作,此次专门出台《最高人民法院关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》(以下简称《意见》),力求最大程度地解决“案多人少”矛盾,消除司法改革的“中梗阻”。

    一、深刻认识繁简分流的重要意义

    在全面深化司法体制改革大背景下,繁简分流是顺应改革趋势、遵循司法规律的必然选择,对各级人民法院来讲,已不是“要不要”的问题,而是“怎么办”的问题。

    (一)繁简分流是缓解严峻审判压力的主要方式

    改革开放以来,随着经济社会生活的发展和人民群众法治意识的提升,人民法院受理案件数量增长了30多倍,但法官人数仅增长了3倍,两者的增长幅度明显不成比例。随着立案登记制的实施、法官员额制的推进和侵权责任法、行政诉讼法等系列法律的制定与修改,“案多人少”矛盾有进一步加剧的倾向。2016年上半年,全国新收案件1002.9万,与2015年同期新收843.2万件相比增加159.7万件,上升18.94%。且在今后的一段时间内,全国法院新收案件将继续呈增长态势,执法办案压力将不断增大。与此同时,全国法院受理的案件有80%以上在基层法院,而基层法院审理的案件大多适用简易程序。2013年至2015年,民事案件简易程序适用率分别为71.45%、67.98%、66.13%,刑事案件简易程序适用率分别为53.92%、52.12%、51.24%。可以说,推进繁简分流,根据案件的难易程度等因素,实现简案快审、繁案精审,既有必要性,又有可行性。

    (二)繁简分流是推进全面司法改革的有效切口

    与美国、日本等国法官年人均办案量数百件甚至上千件相比,我国法官的年人均办案量似乎并不算多;同时,从每10万人拥有法官的数量来看,德国24.46个、美国10.59个、日本2.73个,我国14.4个,似乎也并不算少。据此,有人开始质疑我国的“案多人少”是个伪命题。对此,我们必须全面辩证地看,不能只看表面的数据统计,各国受理的案件类型、诉讼程序、司法成本、案件统计口径等均存在明显差别。例如,美国法院立案审理的案件有一半是交通违章案件,而在我国其属于公安机关处理的轻微治安案件。当然,我们也要看到,我国司法体制机制不健全,致使非审判事务耗费法官大量时间精力、忙闲不均现象普遍存在,进而影响着司法效率的提高。为此,要立足整体性、协同性、关联性的改革方法论,运用系统的方法,以繁简分流改革作为重要切口,全面推进法官员额制、司法责任制等各项改革的具体落实,最大程度地释放改革红利。

    (三)繁简分流是提升国家治理水平的重要体现

    当前,人民法院工作的主要矛盾仍是人民群众日益增长的多元司法需求与司法能力不足的矛盾。案件数量持续增长,是当今世界许多国家和地区所共同面临的问题;通过司法改革来提高司法效率是主要的解决之道。孟建柱书记强调,“解决案多人少问题,不能简单寄希望于通过增加编制、人员来解决,而是要通过改革,从制度机制上研究采取措施”。在司法实践中,一些法院为了应对完成结案任务,简单依靠层层加码、下指标、定任务,导致一线法官长期加班加点,不堪重负,严重影响法官身心健康和队伍稳定。这就更需要大力推进繁简分流改革。但是,推进繁简分流并非一味求“快”,不能为了提高司法效率而让司法公正打折扣,而要充分注意到公正与效率在司法领域的价值关系有别于经济领域,始终要把“好”放在“快”前,即在保证司法公正的前提下追求司法效率,在更高层次上实现司法公正与司法效率的平衡。换言之,推进繁简分流,要用改革的思维和方式研究破解执法办案工作面临的难题,完善诉讼程序机制,优化司法资源配置,促进审判体系与审判能力的现代化。

    (四)繁简分流是满足人民司法需求的关键途径

    “努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”是人民法院工作的目标。习近平总书记多次指出,“要把是否促进经济社会发展、是否给人民群众带来实实在在的获得感,作为改革成效的评价标准”。事实上,民众对不同案件的司法需求是不一样的。对于简单案件,往往希望快速审判,提高效率;对于复杂案件,则更希望严格司法,保证公正。当前,一些法院在审判工作中存在繁简不分、简案办不快、繁案办不精等突出问题,不能完全满足人民群众的不同司法需求。推进繁简分流,既要避免过分突出“繁”,因程序繁琐而导致资源浪费;又要防止片面理解“简”,因单纯追求简化而牺牲当事人合法权益。总之,要做到繁简互为支撑,同步进行,该繁则繁,当简则简,繁简得当。

    二、准确理解繁简分流的合理层次

    推进繁简分流要树立“大繁简、大分流”的理念,构建一个立体的、动态的、分层的分流“漏斗”,按照纠纷发生与案件审理的流程进行多层次分流。

    (一)促进纠纷诉前分流

    孟建柱书记要求,“坚持依法处理和多元化解相结合,强化诉前调解、诉调对接,让更多纠纷在诉讼渠道外得到解决,节约司法资源”。人民法院建立立案前的过滤、甄别、分流和引导机制,具体对当事人同意诉前调解的,引导当事人先行调解,对不同意诉前调解的,立即登记立案,可以使大量矛盾纠纷在进入立案登记前就得到有效化解。上海法院自2009年建立诉调对接中心以来,受理纠纷呈现逐年递增的态势。2015年收案达到27.1万件,调解成功8万件;2016年上半年收案11.1万件,调解成功4.2万余件;七成以上的案件进入诉前程序,三分之一以上的案件在诉前得以有效分流和化解。

    (二)利用审前程序分流

    当前,针对实践中不少案件审理过程中存在庭审虚化、多次开庭、反复开庭等问题,中央提出了推进以审判为中心的诉讼制度改革。此改革更加突出庭审中心地位,自然地要求进一步充分发挥审前程序的庭审准备和分流功能,即通过庭前会议固定无争议事实和证据,归纳整理有争议的事实和证据,从而有效提高庭审质量,促进庭审实质化和庭审优质化。同时,近年来,一些地方法院除了适用庭前会议解决组织交换证据目录、启动非法证据排除等程序性事项外,还纷纷将核对当事人身份、告知当事人诉讼权利义务等移至庭前进行,开庭时适当简化或者省略相关事项,从而有效减轻庭审负担。

    (三)选择审判程序分流

    人民法院在受理案件后,根据案件事实、法律适用、社会影响等因素,选择适用适当的审理程序,更能使不同的案件得到高质效的处理。在民事诉讼中,快速审判程序的优势尚未得到有效发挥,这与当事人对其的理解度和认同感有一定关系。法院有必要加强对当事人的积极引导,即除了依法适用实现担保物权案件特别程序以外,引导当事人双方约定适用简易程序审理民事案件,以及引导当事人将债权人请求债务人给付金钱、有价证券的案件转入督促程序。小额诉讼程序是2012年民事诉讼法修改时新增的一种简易程序,依法可以由当事人双方约定适用;同时,实践也证明,提高小额诉讼的标的额效果良好。上海法院2016年上半年适用小额诉讼程序审结案件4.15万件,占基层法院民商事案件总数的19.19%。

    在刑事诉讼中,近年来有不断完善快速审理程序的趋势。2012年刑事诉讼法修改,将简易程序的适用范围扩展到基层法院所有的刑事案件。2014年6月,刑事案件速裁程序试点开始,效果明显。今年7月中央全面深化改革领导小组审议通过《关于认罪认罚从宽制度改革试点方案》,8月全国人大常委会又审议通过《关于授权在部分地区开展认罪认罚从宽制度试点工作的决定》,必将促进此项试点工作的有序进行。

    在行政诉讼中,立案登记制实施以后行政案件的增长幅度最大,仅2015年同比增长就达到61.5%。2015年行政诉讼法修改已经增设了简易程序,但适用率很低。随后,最高人民法院行政诉讼法司法解释对裁定驳回起诉类案件审理程序进行了规定。为了更好地应对不断增加的行政案件数量,各地法院可以借鉴民事简易程序的规定,探索建立行政速裁工作机制。

    (四)围绕争议焦点分流

    庭审和裁判文书说理,围绕争点进行,可以促进庭审和裁判文书制作的质效。在庭前会议阶段固定了有争议的事实和证据后,庭审就可以依次围绕有争议的证据、事实和法律适用等焦点问题进行,从而提高当庭认证水平和当庭宣判率。裁判文书说理围绕争议焦点展开,既增强说理的逻辑性和针对性,又提高裁判的正当性和可接受性。疑难复杂案件,强化说理;当庭宣判的案件,适当简化说理;当庭即时履行的民事案件,经征得各方当事人同意,也可以在法庭笔录中记录相关情况后不再出具裁判文书。从四级法院职能的不同定位出发,二审和再审围绕争议焦点进行审理和说理,避免与原审在庭审和裁判文书方面的不必要重复。

    近年来,一些地方法院围绕争议焦点推进民事庭审方式和裁判文书改革,积累了宝贵经验。深圳法院为配合简单民事案件的“门诊式”或者“要素式”庭审,设计了令状式、要素式、表格式裁判文书。湖南长沙县法院推行“繁简分流、事实分流、争点分流”的“三分式”改革,庭前准备程序让争议焦点脱颖而出,庭审重点解决争议焦点,裁判文书对无争议事实直接确认、对有争议的事实认定或者法律适用问题详细说理。

    三、切实完善繁简分流的保障机制

    繁简分流是一个系统工程,不仅需要通过构建多层次的诉讼制度体系来优化诉讼机制,而且需要深化其他司法改革举措来完善配套保障机制,实现人、案、程序的有机衔接,最大限度提高司法生产力。

    (一)推进法官员额制改革

    “人少”并不完全是法官的总体数量少,而是在审判一线实际办案的法官数量少,尤其是在案件数量多的法院或部门实际办案的法官数量少。推进法官员额制改革就是要克服上述弊端。

    一是“盘活存量”。让优秀人才充实到审判一线,凡有审判职务的人员原则上均应参与办案,入额法官必须到审判一线办案。院庭长要带头办案,尤其是庭领导应当成为办案的中坚力量,带头承办重大敏感、疑难复杂和新类型案件,充分发挥示范引领和模范带头作用。改革试点法院的实践证明,员额制改革充实增强了一线办案的力量。

    二是“以案定员”。做好员额基数的测算工作,员额分配向基层法院倾斜,向办案任务重的部门倾斜。员额比例和数量可以根据案件数量情况在不同审级和地域法院之间合理调控。各地高级法院对辖区内法官员额进行动态管理,必要时进行统一调配。

    (二)落实司法责任制改革

    法官是办案主体,繁简分流需要落实司法责任制改革要求,以“谁审理,谁裁判”提高审判效率,以“谁裁判,谁负责”倒逼审判质量。

    一是“放权”。要大力推进扁平化管理,进一步减少裁判文书审批环节,最大限度缩短办案周期。裁判文书签署机制改革后,独任法官或者合议庭审判长可以自己签署裁判文书,不再层层报批,当庭宣判就有了坚实的制度保障。

    二是“放心”。要进一步加强诉讼程序内的监督,实现诉讼权利对审判权力的制约。珠海横琴新区法院试行类似案例辩论制度,推动疑难复杂案件裁判尺度的统一;深圳中院实施“标准化”办案工程,累计发布裁判指引78个,典型案例115个,在一定程度上统一了裁判尺度。

    (三)有效减轻法官负担

    构建“法官—法官助理—书记员”的审判团队,把法官从繁琐的程序性、事务性工作中解脱出来,专心于案件的审理和裁判,可以有效地减轻法官负担。

    一是“理清关系”。法官、法官助理、书记员协同办案,只有分工清晰,彼此配合,才能真正形成合力。江苏法院将同一案件工作量细分为审判核心、重要和事务工作,分别对应法官、法官助理和书记员的工作量,以此为基础测算法官与法官助理、书记员配比,同时增加审判辅助人员的配置,有效减少员额法官40%的工作量。

    二是“集中管理”。在诉讼服务中心、司法辅助中心、审判业务部门等安排专门的审判辅助人员集中负责送达、保全等审判辅助事务,从而加强审判辅助事务的集约化和专业化。

    (四)强化办案激励措施

    目前,法官办案缺乏足够的激励措施,办好案、多办案的动力不足。要完善法院工作人员的业绩评价制度,全面、科学评价办案数量、质量、效率和效果,宜将审判效率、庭审和裁判文书质量等裁判相关事务作为法官业绩评价的重要内容,将参与审判辅助事务的案件数量作为审判辅助人员业绩评价的重要内容,从而形成“争办案、多办案、快办案、办好案”的激励机制。

    一是“精神鼓励”。以办案任务完成情况作为表彰先进法院的基础性指标,作为评价法院领导、办案部门、办案团队和法官个人的关键性指标,并与晋职晋级、表彰奖励、培训交流等紧密挂钩。

    二是“物质奖励”。建立与工作职责、实绩和贡献紧密联系的工资分配机制,加大对一线办案人员的工资政策倾斜力度,鼓励优秀人员向一线办案岗位流动。贵州遵义汇川法院坚持办案补贴向办案人员倾斜,并将办案补贴的20%设定为浮动区间,办理案件质量高、效率好的人员可以多享受办案补贴。

    四、科学把握繁简分流的发展方向

    习近平总书记指出,“改革开放只有进行时没有完成时”。繁简分流也将是一项长期工作,必须在司法改革过程中科学把握其发展方向。

    (一)借鉴域外经验做法

    为了应对不断增长的案件数量,世界各国根据各自情况,在完善诉讼程序和优化资源配置方面都形成了许多值得借鉴的经验做法。

    一是诉讼程序的完善。具体包括:大量适用非诉程序,例如,德国适用督促程序化解大量纠纷。充分运用审前程序。例如,美国有70%以上的案件在证据开示之后通过和解或者审前处置得以解决。建立多层次诉讼制度体系,例如,英国民事诉讼程序按照不同标的额分设小额程序、快速程序和多轨程序,且各自的具体审理规则和周期不相同,等等。

    二是司法资源配置的优化。具体包括:设置流动法官制度。例如,意大利的一些上诉法院建立了法官特遣组,若地方法院出现人员缺乏,如休产假等特殊情况,上诉法院院长就可派遣这些法官下去帮助办案。扩大独任制范围。例如,意大利增加独任审判的数量,部分代替三人合议庭。推行专业化审判。普通法院除设刑庭、民庭以外,还设家事、少年、劳动、社会保险等法庭,鼓励非专业化法院中的法官实现自身的专业化,等等。

    (二)鼓励地方探索创新

    繁简分流是一个开放性课题,最高人民法院在加强顶层设计的同时,允许和鼓励地方各级人民法院积极发扬首创精神,紧密结合本地实际,不断探索符合司法规律的新举措。

    一是细化繁简分流标准。三大诉讼法及其司法解释对简单案件的属性都有相关规定,但在具体审判过程中,案件的繁与简需要结合当地法治水平、法官办案能力、案件类型、送达难易程度、相似案件裁判规则完备程度等诸多因素,根据具体情况进行具体判断。

    二是完善繁简分流规则。正如看病“小病门诊、大病住院”,简单案件宜由简案审判组织快速审结,复杂案件宜由难案审判组织精研细判。但是,“谁来分”“怎么分”却不宜“一刀切”。简案与繁案的分流究竟是由立案庭来决定,或者由审判业务庭来决定,或者由合议庭来决定;简案审判组织究竟是人民法庭,或者速裁团队,或者专门合议庭;分流不当的案件是由原来审判组织继续审理,或者由其他审判组织转办,或者区分情形决定是否转办,均应当因地制宜,由地方法院科学制定具体规定。

    三是创新繁简分流举措。不少地方法院都推行集中时间审理简单案件的做法。例如,浙江杭州萧山法院采取了“多案连审”“多案同审”“一庭多审”等审理机制,对相同类型的简单民事案件或者刑事案件进行合并审理,简化庭审环节,加快庭审节奏,提高诉讼效率。

    (三)加快智慧法院建设

    周强院长多次强调,“司法改革和信息化建设是人民司法事业发展的车之两轮、鸟之两翼”。以信息化助推司法改革已是当今世界大势所趋。当下,大力推进人民法院的信息化建设3.0版本,是助推繁简分流的加速剂。

    一是推进科技法庭建设。健全远程审判系统,实现法院、检察院、看守所、狱内法庭等不同系统之间的互联互通,推广远程视频方式开庭。使用视听传输技术或者同步视频作证室,为证人出庭作证创造条件。积极开发利用庭审智能语音识别技术,探索使用庭审录音录像简化或者替代书记员法庭记录,减轻审判辅助人员工作负担。

    二是实现智能化办案。引导当事人、律师等提交电子诉讼材料,实现案件办理全程网上流转,推动实现诉讼档案电子化。鼓励建立电子法院、网上法庭,扩大适用电子督促程序。利用传真号、电子信箱、微信号等进行电子送达,通过中国审判流程信息公开网建立全国法院统一的电子送达平台。有效利用“法信”等审判辅助系统,实现典型案例、裁判文书、法律观点等审判信息的智能检索、推送,为法官提供智能化服务。

    三是加强审判管理信息化建设。深度挖掘和充分运用司法大数据,利用丰富的案件信息资源,不断深化对辖区法院不同审判业务类型的法官人数、人均结案数、结案方式及平均审理时间等数据变化的动态分析,准确把握审判工作运行态势,合理分配审判资源,全面评价工作业绩。

    (四)提出立法修改建议

    从根本上说,繁简分流有赖于法律的修改和完善。推进繁简分流,既需要立法巩固繁简分流的改革成果,又需要对制约繁简分流的法律缺陷进行修法弥补。

    一是通过立法巩固繁简分流改革成果。刑事案件速裁程序试点工作效果良好,可以在未来刑事诉讼法修改时作出正式规定;家事审判方式改革试点工作稳妥推进,未来民事诉讼法修改时可以设立专门的家事审判程序;庭审方式改革、裁判文书改革等方面的成熟做法可以体现到三大诉讼中;法官员额制、司法责任制等其他相关改革举措应当在法官法、人民法院组织法修改时予以吸收,等等。

    二是通过修改法律克服不利于繁简分流的障碍。诉讼费用对繁简分流具有杠杆作用,有必要尽快修改《诉讼费用交纳办法》;民事诉讼法中增设非讼程序、修改行政诉讼法规定的简易程序审理期限,改变独任制与简易程序的简单对应关系,扩大独任制审理的适用范围,等等,更能从根本上促进案件繁简分流。

    正如习近平总书记所强调的,“要准确把握改革内在联系,提高改革系统集成能力”。《意见》的出台,为全面深入推进符合司法规律的繁简分流改革提供了政策依据,各地法院要认真贯彻,积极探索,系统推进,为人民群众的合法权益提供强有力的司法保障。

文章来源:《人民法院报》2016年9月14日
发布时间:2016/9/14
 
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