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失信被执行人信用惩戒机制的构建
作者:肖建国 黄忠顺
     《意见》扫除了不同部门之间可能存在的隔阂,为联合惩戒失信被执行人提供了最高政策依据,也为将来细化失信被执行人信用惩戒机制立法埋下伏笔。

     2016年3月13日,最高人民法院院长周强在十二届全国人大四次会议上报告最高人民法院工作时,庄严承诺:“用两到三年时间基本解决执行难问题”。为实现重大决策部署,最高人民法院于4月29日发布《关于落实“用两到三年时间基本解决执行难问题”的工作纲要》的通知,将“强力惩戒失信被执行人”作为迫使被执行人自动履行法定义务的手段加以推广,要求不断拓展对失信被执行人联合信用惩戒的范围和深度。

     近日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》(以下简称《意见》),为建立健全跨部门协同监管和联合惩戒机制、构建“一处失信、处处受限”的信用惩戒大格局提供了强有力的政策依据。

     一、失信被执行人信用惩戒机制的构建

     失信被执行人信用惩戒机制起源于失信被执行人名单制度。然而,一些失信被执行人为追逐规避逃避执行所带来的物质利益,可能选择放弃维护名誉或商誉,公布失信被执行人名单及其失信情形未必能对所有失信被执行人奏效。为此,失信被执行人名单制度逐渐与限制高消费、限制出境、资格限制等措施相结合,形成强有力的信用监督、警示、惩戒机制。失信被执行人名单制度尚且可以由法院系统自行推行,对失信被执行人进行信用惩戒则必然需要其他部门的配合。最高人民法院单独发布的司法解释以及其他规范性文件无法对其他部门提出刚性要求,而跨部门联合发文的沟通成本和时间成本较高,《意见》系中央全面深化改革领导小组第二十五次会议审议通过,并由中共中央办公厅、国务院办公厅印发,在我国具有极高的权威性,扫除了不同部门之间可能存在的隔阂,为联合惩戒失信被执行人提供了最高政策依据,也为将来细化失信被执行人信用惩戒机制立法埋下伏笔。

     二、失信被执行人信用惩戒机制的功能定位

     《意见》以构建“一处失信、处处受限”的信用监督、警示和惩戒体系为主要目标,而失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制以联合惩戒为核心。在将被执行人纳入失信名单前,执行法院应当向被执行人发出风险提示通知。根据《最高人民法院关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》第2条的规定,人民法院向被执行人发出的《执行通知书》中,应当载明有关纳入失信被执行人名单的风险提示内容。提前告知被执行人被纳入失信名单的风险,实质上是对被执行人进行警示,这属于特殊警示。其他“老赖”因感受在本案信用惩戒机制的威慑而主动履行义务或者配合法院强制执行的,属于一般意义上的警示功能。在从事特定行业或项目、政府支持或补贴、准入资格、任职资格、荣誉和授信、特殊市场交易、高消费及有关消费、出境等方面对失信被执行人进行限制,既是监督其诚信履行生效法律文书确定的义务,也是对其失信行为的惩罚。相对于普通失信情形而言,被执行人失信对社会诚信建设造成的负面影响更为严重,严厉惩戒失信被执行人有助于引导国家社会信用体系建设,并具有保护交易安全的积极作用。因而,警示、监督、惩罚、引导是失信被执行人信用惩戒的四个主要功能。实际上,警示、监督、惩罚、引导均在于促使被执行人诚信地履行义务,故失信被执行人信用惩戒的实质是,通过各种限制迫使具有履行能力的被执行人履行生效法律文书确定的义务,在很大意义上属于间接执行措施的范畴。失信被执行人信用惩戒涉及对被执行人自由的限制,为防止这种间接执行措施被滥用,只有存在严重失信行为的被执行人,才可以被适用信用惩戒措施。然而,在当前司法实践中,部分执行人员没有准确理解失信被执行人信用惩戒制度的本旨,对拟终结本次执行的案件的被执行人均纳入失信名单,而没有仔细区分被执行人是否具备履行能力以及是否存在严重失信行为。这使得信用惩戒几乎成为惯用的间接强制执行措施,对此应当予以防范。此外,部分被纳入信用惩戒措施的具体举措具有相对独立性,其本身具有独特的功能。比如,限制高消费制度在客观上具有节约生产生活成本以增加履行生效法律文书确定债务的可能性,因而,即使被执行人不存在失信行为,只要其未能履行生效法律文书确定的义务,根据诚实信用原则,也不应当进行高消费。

     三、失信被执行人信用惩戒机制的展望

     根据实体性论证规则,在没有足够充分且正当理由的情况下不得主张限制民事主体的自由。只有被执行人存在严重失信情形,才存在适用相应信用惩戒机制的必要性与正当性。对此,最高人民法院有着深刻的认识,如《关于认真贯彻执行<关于公布失信被执行人名单信息的若干规定>的通知》(法〔2013〕178号)对被执行人“以虚假诉讼、虚假仲裁或者以隐匿、转移财产等方法规避执行”的情形进行必要限缩。为防止部分执行人员基于本位主义而存在滥用信用惩戒机制以及强化失信被执行人信用惩戒在基本解决执行难中的作用,有必要加强对失信被执行人信用惩戒机制的适用前提及其适用效果的再认识。

     (一)适用前提

     根据《最高人民法院关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》第1条的规定,对被执行人进行信用惩戒,必须以“被执行人具有履行能力”以及“不履行生效法律文书确定的义务”为前提。在间接执行措施层面理解失信被执行人信用惩戒机制,只有被执行人在客观上仍然存在履行生效法律文书确定的义务的能力,才具备采取信用惩戒措施的正当性。但是,失信被执行人信用惩戒机制的功能具有多重性,基于惩罚失信被执行人以及保护交易安全等其他目的,将来可以考虑将存在严重失信行为但已不具有履行能力的被执行人(尤其是故意丧失履行能力的被执行人)一并纳入失信名单进行信用惩戒。与此相似,失信被执行人一旦履行生效法律文书确定的义务,自然不存在通过信用惩戒迫使其履行义务的必要性,但这并不意味着被执行人严重失信行为的社会危害性得以自动消除,因而,《意见》授权依法继续保留对已经履行生效法律文书确定的义务的被执行人采取的信用监督、警示和惩戒。故认为失信被执行人只要履行生效法律文书确定的义务,就不启动或立即解除监督、警示和惩戒的观点是不妥当的。只要被执行人存在严重的失信行为,就应当进行信用监督、警示和惩戒,积极履行生效法律文书确定的义务只能成为缩短信用监督、警示和惩戒期限或者减轻信用监督、警示和惩戒力度的正当理由。

     (二)适用效果

     根据《关于对失信被执行人实施联合惩戒的合作备忘录》的规定,最高人民法院通过国家发展改革委建立的失信行为联合惩戒系统向其他部门和单位提供失信被执行人信息并按照有关规定更新动态,其他部门和单位从失信行为联合惩戒系统获取失信被执行人信息,执行或协助执行惩戒措施。除“限制高消费及有关消费”以及“协助查询、控制及出境限制”可以由执行法院作出决定并通知有关部门和单位协助执行外,《意见》规定的其他信用监督、警示和惩戒措施的决定权在于各有关部门和单位。除了明确禁止失信被执行人参加文明单位、慈善类奖项评选以及道德模范、慈善类奖项评选外,被执行人的失信状况主要作为有关部门和单位限制被执行人相关资格的审慎性参考依据。这固然有助于尊重相关部门和单位的自主决定权,避免司法权与行政权之间发生冲突。然而,是否对失信被执行人采取限制措施以及采取何种程度的限制措施的决定权分散于各地区各部门,目前亟须确立失信被执行人信用监督、警示和惩戒的统一标准。诚然,不同被执行人的具体状况不同,对其采取的信用惩戒措施也应当有所区别,如果盲目地剥夺失信被执行人从事经营活动的资格,虽然有助于迫使其在主观上产生尽快履行义务的动力,但可能在客观上使其陷入经营困境而丧失履行能力。因而,我们认为,只要不危及交易安全,可以根据预先设定的详细标准,结合失信被执行人的具体情况,有针对性地采取不同的信用惩戒措施。尽管多数信用惩戒措施的决定权在于各有关部门和单位,但执行法院可以通过司法建议的方式对采取何种信用惩戒措施提出具体建议,并可以逐级通过上级人民法院商请该部门或单位的上级部门或主管部门,以督促妥善履行信用惩戒职责。同时,可以考虑授权申请执行人及其代理律师向有关部门和单位申请对被纳入失信名单的被执行人采取相应的信用惩戒措施,并建立申请执行人向该部门或单位的上级部门或主管部门寻求行政监督的制度。

文章来源:《人民法院报》2016年10月12日第2版
发布时间:2016/10/12
 
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